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101/05/22
【裁判字號】 100,訴,844 【裁判日期】 1001027 【裁判案由】 保全業法 【裁判全文】
臺北高等行政法院判決
100年度訴字第844號
100年10月13日辯論終結
原 告 皇翔公寓大廈管理維護股份有限公司
上列當事人間保全業法事件，原告不服內政部中華民國100 年3
月28日台內訴字第1000023227號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）99年3月1日起至99年5月31
日止受託管理位於臺北市○○區○○路○段○○○巷12號「湖適
社區」公寓大廈管理維護工作，經民眾檢舉未經申請許可即
從事該社區安全防護工作，涉及經營保全業務，案經臺北市
政府警察局內湖分局派員調查後，審認原告雖符合公寓大廈
管理服務人管理辦法（下稱服務人管理辦理）規定，並領有
98 年7月20日內營管維字第40G0000000號公寓大廈管理維護
公司登記證，惟原告實際經營保全業務，未依保全業法第5
條規定，向主管機關申請經營保全許可，擅自從事「湖適社
區」之門禁管制、車輛管制及維護大樓安全巡邏等保全業務
。被告乃以原告違反保全業法第19條規定，以99年12月28日
府警刑大字第09932963900 號裁處書（下稱原處分）處原告
新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並勒令經營保全業務部分歇業
。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張下列各情，並聲明原處分及訴願決定均撤銷：
(一)原告依特許營業事項，受託承攬湖適社區管理委員會之公寓
大廈綜合管理維護業務（包括法規命令明文訂定之公寓大廈
及其週圍環境安全防災管理維護事項）等契約約定工作。被
告以原告違反保全業法，未經被告許可違法經營保全業法所
規範之「住居處所之防盜、防火、防災之安全防護業務」，
裁罰原告15萬元並勒令原告就「公寓大廈及其週圍環境安全
防災管理維護事項」歇業。原告不服提起行政救濟，被告及
內政部訴願機關均予駁回，並以原告向未聽聞或僅被告所知
之內政部某次內部協調會結論作為駁回理由。原告依法申請
公寓大廈特許營業事項，守法營利，實難甘服被告類似警察
國家之行政程序與行為，爰提起本件訴訟以維權益。
(二)原告依公寓大廈管理條例第41條及「服務人管理辦法」第8
至16條規定，合法申請並獲准特許營業在案。原告審度「服
務人管理辦法」第15條規定，確定有能力執行本辦法所規範
之各類管理維護業務、並因此獲利，乃集資成立營利為目的
之公寓大廈管理維護公司。「服務人管理辦法」基於公寓大
廈管理條例之法律授權，而為法規命令，故其辦法本身即具
法源性質。中央法規標準法第3 條規定：「各機關發布之命
令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準
或準則」。「服務人管理辦法」係依據公寓大廈管理條例第
46條規定而訂定之法規命令，並規範公寓大廈管理服務人。
(三)本件訴願決定以內政部內部協調會結論，據以駁回原告訴願
，實有違誤：
1.89年6 月15日由內政部召集營建署及警政署就「有關公寓
大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務
適法及範圍界定疑義」召開協調會，旨在依權限規範其機
關內部之管理秩序與爭議解決；其會議記錄以內營字8983
690 號函附會議記錄，通知與出席會議之各機關，而其結
論為：公寓大廈之門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪
客接待為公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1 項第1
款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項..。
2.上開會議之議題發生原因為：「公寓大廈管理服務人委任
保全公司辦理公寓大廈安全維護業適法性討論」，雖有如
上之結論，但未曾公告週知。一般軍憲警在執行安全防護
任務時，必依防護計劃執行；若執行安全管制任務時，必
依成文之安全管理維護辦法實施；公寓大廈管理係依該公
寓大廈規約暨管理辦法執行該公寓大廈常態行為之管理維
護工作；公寓大廈需求的是能提供公寓大廈及其週圍環境
安全防災管理維護事項之專業管理服務人或專業管理公司
。保全業法第4 條第1 款指稱居住處所之「安全防護」業
務，與「服務人管理辦法」所規範之「公寓大廈及其週圍
環境安全防災管理維護事項」業務的確不同，然人民應依
據法律或法律授權，而劃分業務事項執行業務，而不能依
不同業務主管機關，以自己之意思或協調方式私下劃分甚
至取代其業務權益。即令得依自己的意思或協調方式私下
劃分隸屬不同業務職掌之民間特許營業項目，但僅以門禁
管制、車輛管制等2 項安全防護事項，率斷全面否定法律
授權訂頒予業者特許經營業務項目之全部權利，亦不符行
政程序必要之比例原則。比例原則在許多已開發國家視同
憲法位階之法律原則，被告何能以此不專業、更不合法之
行政裁罰專斷並處分善良人民之合法權益與善良行為？
3.本次會議在未經法律授權下逕行結論，除未發佈命令、週
知人民外，亦未將會議結論納入公寓大廈管理服務人申請
辦法中，於業者申請營利許可時，明白告知業務執行範圍
中之限制營業事項與違犯罰則，卻於合法業者依法律授權
之命令（服務人管理辦法第15條第5 款）執行業務事項時
，由非屬該業務事項主管機關之被告，竟以一紙未被告知
之內政部函件為依據而遽予重罰，實有違政府對人民應有
之信賴保護原則等語。
三、被告則以下列各情置辯，並聲明駁回原告之訴：
(一)原告遭民眾檢舉違法從事保全業務，經被告所屬警察局指派
內湖分局調查事證及查訪本事件關係之人，於99年9 月14日
及10月18日兩次向原告派駐「湖適社區」之總幹事柯雙慶訊
問，其證稱，原告僱用安全維護管理員於「湖適社區」工作
，管理員負責出入人員門禁管制、車輛進出管制、社區安全
維護等工作，另被告人員於99年8-10月間分別向原告派駐「
湖適社區」安全管理員胡仁華、張賢仁、蕭文明亦為相同之
證述，「湖適社區」管理委員會主委江基蓉，亦證稱委託原
告對社區環境安全、人車進出管制、巡視社區安全等事項。
由上述內湖分局調查資料，原告承攬「湖適社區」安全管理
維護工作，並派員從事門禁出入管制與車道出入管制之事實
明確。
(二)次按內政部89年6 月15日台89內營字第8983690 號函釋：公
寓大廈之門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待為公
寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1 項第1 款所稱公寓大
廈一般事務管理服務事項等，且「服務人管理辦法」第15條
對公寓大廈管理維護公司從事管理維護業務別明列，與保全
業業務區隔，原告應為知悉兩者不同；而其在該社區有上開
函釋所定之保全行為，則經營此等業務自應依保全業法第5
條規定，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得
申請公司設立登記，該公司未經許可經營保全業務事實，洵
堪認定。又原告主張行政機關濫用行政調查權，按「行政機
關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有
利及不利事項一律注意。」為行政程序法第36條所明定，且
內湖分局為調查事證，查訪現場工作人員及社區管理委員會
主任委員，乃為發見真實所採必要方式，合於法令規定。
(三)上開函釋，亦經最高行政法院93年判字第2 號判決意旨，認
定合法。前揭裁判意旨亦認為「服務人管理辦法」第15條及
保全業法第4 條規定，二者雖均有「安全」、「防災」、「
防護」或「管理維護」之規定。惟上開辦法所稱「安全防災
管理維護」，依其規定應僅及於「建築物附屬設施設備、建
築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安全防
災管理維護」之範圍，未若上開保全業法之規定尚及於「人
身之安全維護」。本件原告登記之營業項目為公寓大廈管理
服務業，未經申請許可經營保全業務，其受託管理「湖適社
區」公寓大廈之管理服務，除從事防盜、防火、防災之安全
維護外，並從事門禁、車輛管制及安全維護等事項之服務，
被告以原告適用保全業法第4 條、第19條規定，處以罰鍰處
分，自屬有據等語。
四、本件適用法令依據與本院見解：
(一)按「本法所稱保全業，係指依本法許可，並經依法設立經營
保全業務之股份有限公司。」、「保全業得經營左列業務：
一關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽
場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、
防災之安全防護。..三關於人身之安全維護。..」、「保全
業執行業務時，發現強盜、竊盜、火災或其他與治安有關之
事故，應立即通報當地警察機關處理。」、「經營保全業務
者，應檢附申請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可
，於取得許可證後，始得申請公司設立登記；其設立分公司
者，亦同。」、「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業
務者，應勒令歇業，並得處3 萬元以上30萬元以下罰鍰。」
為保全業法第3 條、第4 條、第4 條之1 、第5 條、第19條
所明定。
(二)次按「公寓大廈管理維護公司應經中央主管機關許可及辦理
公司登記，並向中央主管機關申領登記證後，始得執業。」
、「第41條至前條公寓大廈管理維護公司及管理服務人員之
資格、條件、管理維護公司聘僱管理服務人員之類別與一定
人數、登記證與認可證之申請與核發、業務範圍、業務執行
規範..等事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」為公寓
大廈管理條例第41條、第46條分別定有明文。依據同條例第
46條規定之授權，內政部訂頒「公寓大廈管理服務人管理辦
法」，其第15條明定：「管理維護公司從事下列建築物管理
維護業務：一公寓大廈一般事務管理服務事項。二建築物及
基地之維護及修繕事項。三建築物附屬設施設備之檢查及修
護事項。四公寓公廈之清潔及環境衛生之維持事項。五公寓
大廈及其週圍環境安全防災管理維護事項。前項管理維護業
務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織
及管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規
許可之業者辦理。」。
(三)依上開規定，保全業與公寓大廈管理維護公司，依法均須主
管機關許可，始得經營，且因法律規範不同，所經營之業務
亦有區隔，保全業者經營業務以關於居住、人身等安全維護
為主，而公寓大廈管理維護公司則以「建築物附屬設施設備
、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安
全防災管理維護」為範圍，著重於公寓大廈住居設備等管理
與保全業以人身安全等為維護目的者相異。
(四)就公寓大廈管理維護公司與保全業務劃分，內政部於89年6
月15日以「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓
大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」為題，召開會議，
其會議紀錄結論為：「..(一)門禁管制、車輛管制與訪客接待
得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制係屬保全業務
，訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1 項
第1 款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項，管理維護有限
公司如有上開違法經營之情事，直轄市、縣（市）主管機關
應依本辦法第19條規定辦理。..。」（下稱內政部89年6 月
15日會議結論），該結論係內政部基於主管機關之權限，為
執行上開法令之規定所作之解釋，屬闡明法規原意之行政規
則性質，既非法規命令，自無應由法律授權之問題，且與上
開保全業法第4 條規定之意旨相符（最高行政法院93年度判
字第2 號判決意旨參照），準此，上開結論為區別保全業與
公寓大廈管理維護公司業務之標準，結論意旨是為提供主管
機關區別兩者業務，避免專斷或有輕重差別待遇，其內容並
未逾越上開保全業法、公寓大廈管理條例及「服務人管理辦
法」規定意旨。
(五)內政部92年6 月6 日台內警字第0920078181號令頒違反保全
業法事件裁罰基準表，其編號13：「(一)未經許可經營保全業
務..應勒令歇業，並得處罰鍰15萬元。」，上開基準為行政
機關對於違章目的、手法及情節等，處罰鍰額度行使裁量權
時，統一定裁量基準，協助各機關裁罰有客觀之參考標準所
制定之行政規則，亦未逾越保全業法第19條規定罰額範圍，
亦得援用。
五、本件事實概要概所載事實，為兩造所不爭執。歸納雙方之陳
述，兩造之爭點為：被告以原告未經營許可，擅自從事門禁
管制、車輛管制及維護大樓安全巡邏等保全業務，裁處原告
罰鍰並就保全業務部分勒令歇業，是否違法？
(一)查原告於99年4 月1 日與湖適公寓大廈管理委員會簽訂「綜
合管理維護委託承攬契約書」，其第2 條約定「乙方（指原
告）同意提供甲方（指湖適社區）下列服務項目：..二公寓
大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項（附件二，編配安
管業務）。」，附件二之人員勤務流程「夜班（19:00~7:00
）..關閉甲、丙棟（戊、己棟）2 號電梯、執行門禁管制。
」，有契約書可按（見處分卷第27、33-34 頁）；又原告派
駐湖適社區擔任總幹事之證人柯雙慶於被告人員調查時稱：
「我們是負責整個社區周邊，社區大門人員進出（含車輛）
安全管制，也負責社區前後2 棟每一層樓的安全維護。」等
語（見處分卷第38頁），證人胡仁華、張賢仁、蕭文明即原
告派駐安全管理員均稱：負責社區人員安全管制，早晚班要
負責巡邏大樓及四周環境安全維護，車道崗哨負責車輛進出
管制及住戶安全等語（見處分卷第41-45 頁），而湖適公寓
大廈管理委員會主任委員江基蓉亦稱：「皇翔公司有指派7
位管理員24小時在我們湖適社區擔任人車進出安全管制、社
區周邊及社區內之安全維護工作。契約書上並沒有列的那麼
細。」等語（見處分卷第47頁），並有原告人員在湖適社區
99年8 月勤務日誌等附卷可稽（見處分卷第49-52 頁）。依
上述承攬契約及原告派駐人員證述，原告確為湖適社區作門
禁管制等事務，被告依前開事證，認定原告與湖適社區簽約
，執行之業務涉及保全業務，未依保全業法第5 條規定，向
主管機關申請經營保全許可，裁處原告罰鍰，並令保全業務
部分歇業，於法並無不合。
(二)原告主張其係合法設立之公寓大廈管理維護公司，受本件湖
適社區管理委員會委託處理社區內之管理工作，被告錯誤評
價原告在該社區管理行為屬保全業務，上開會議結論未對外
公開，為內部結論不具拘束力，又原告人員僅作訪客管理，
非門禁管制，且門禁管制保全業法規範事務，被告未予考量
即予處分，實有不當等情。惟：
1.原告雖屬依法設立之公寓大廈管理維護公司，而得經營上
開「服務人管理辦法」第15條第1 項所定業務，惟依同條
第2 項之規定，前項管理維護業務，涉及其他行業專業法
規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公
司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者
辦理，因此，原告僅與湖適社區管理委員會簽約從事管理
維護工作，就有關門禁、車輛等出入管制及其他保全業法
第4 條之住居處所、停車場等防盜、防火、防災之安全防
護等業務，未委託經領有各該目的事業法規許可之保全業
者辦理，逕行派員執行該業務，自屬違反保全業法規定。
2.又參照保全業法第1 條及第3 條規定，保全業法所規範之
對象是以為他人提供保全服務，以換取報酬之公司營利事
業，其規範目的自維護治安的公共利益角度出發，是為管
理提供保全服務之公司，以確保其服務品質。任何業者如
果要為他人提供保全服務，即應受到保全業法規範，此與
管理委員會因屬社區自發性之組織，其職掌事項是為社區
公益而存在，若其自己行使此等職權，縱令涉及保全業務
，例如組成社區巡邏隊巡邏社區，維護治安等，由於非屬
營利性之商業行為，且公寓大廈管理條例已明示其權限，
當然不受保全業法相關規定之限制者，兩者自有不同。故
公寓大廈之管理服務業者，無法因社區管理委員會的授權
而取得經營保全業務的權限。
3.法律將保全業與公寓大廈管理維護業區分，且均採許可制
，即著眼於保全業人員之管理考核標準，與公寓大廈管理
服務業者相異，為防止公寓大廈管理業者承作保全業務，
除前述「服務人管理辦法」第15條第2 項明定應委託保全
業者為之外，上開內政部89年6 月5 日之會議結論，亦係
在將兩者業務間模糊及可能重疊部分，明確劃分其界限，
且在前揭「服務人管理辦法」第15條所定範圍之內，原告
為公寓大廈管理業者，受上述第15條規定限制，對此會議
結論內容不能諉為不知。被告據其調查結果認定原告係為
門禁管制，而非訪客管理，違反保全業法，並無違誤。因
此，原告此部分主張，尚不可採。
六、綜上所述，原告各項主張，均不可取。被告依保全業法第19
條規定裁處罰鍰及命經營保全事務部分歇業，並無違法。訴
願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應
予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 27 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃清光
法 官 洪遠亮
法 官 李維心
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上
訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 10 月 27 日
書記官 何閣梅
【裁判字號】 100,訴,844 【裁判日期】 1001027 【裁判案由】 保全業法 【裁判全文】
臺北高等行政法院判決
100年度訴字第844號
100年10月13日辯論終結
原 告 皇翔公寓大廈管理維護股份有限公司
上列當事人間保全業法事件，原告不服內政部中華民國100 年3
月28日台內訴字第1000023227號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）99年3月1日起至99年5月31
日止受託管理位於臺北市○○區○○路○段○○○巷12號「湖適
社區」公寓大廈管理維護工作，經民眾檢舉未經申請許可即
從事該社區安全防護工作，涉及經營保全業務，案經臺北市
政府警察局內湖分局派員調查後，審認原告雖符合公寓大廈
管理服務人管理辦法（下稱服務人管理辦理）規定，並領有
98 年7月20日內營管維字第40G0000000號公寓大廈管理維護
公司登記證，惟原告實際經營保全業務，未依保全業法第5
條規定，向主管機關申請經營保全許可，擅自從事「湖適社
區」之門禁管制、車輛管制及維護大樓安全巡邏等保全業務
。被告乃以原告違反保全業法第19條規定，以99年12月28日
府警刑大字第09932963900 號裁處書（下稱原處分）處原告
新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並勒令經營保全業務部分歇業
。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張下列各情，並聲明原處分及訴願決定均撤銷：
(一)原告依特許營業事項，受託承攬湖適社區管理委員會之公寓
大廈綜合管理維護業務（包括法規命令明文訂定之公寓大廈
及其週圍環境安全防災管理維護事項）等契約約定工作。被
告以原告違反保全業法，未經被告許可違法經營保全業法所
規範之「住居處所之防盜、防火、防災之安全防護業務」，
裁罰原告15萬元並勒令原告就「公寓大廈及其週圍環境安全
防災管理維護事項」歇業。原告不服提起行政救濟，被告及
內政部訴願機關均予駁回，並以原告向未聽聞或僅被告所知
之內政部某次內部協調會結論作為駁回理由。原告依法申請
公寓大廈特許營業事項，守法營利，實難甘服被告類似警察
國家之行政程序與行為，爰提起本件訴訟以維權益。
(二)原告依公寓大廈管理條例第41條及「服務人管理辦法」第8
至16條規定，合法申請並獲准特許營業在案。原告審度「服
務人管理辦法」第15條規定，確定有能力執行本辦法所規範
之各類管理維護業務、並因此獲利，乃集資成立營利為目的
之公寓大廈管理維護公司。「服務人管理辦法」基於公寓大
廈管理條例之法律授權，而為法規命令，故其辦法本身即具
法源性質。中央法規標準法第3 條規定：「各機關發布之命
令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準
或準則」。「服務人管理辦法」係依據公寓大廈管理條例第
46條規定而訂定之法規命令，並規範公寓大廈管理服務人。
(三)本件訴願決定以內政部內部協調會結論，據以駁回原告訴願
，實有違誤：
1.89年6 月15日由內政部召集營建署及警政署就「有關公寓
大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務
適法及範圍界定疑義」召開協調會，旨在依權限規範其機
關內部之管理秩序與爭議解決；其會議記錄以內營字8983
690 號函附會議記錄，通知與出席會議之各機關，而其結
論為：公寓大廈之門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪
客接待為公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1 項第1
款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項..。
2.上開會議之議題發生原因為：「公寓大廈管理服務人委任
保全公司辦理公寓大廈安全維護業適法性討論」，雖有如
上之結論，但未曾公告週知。一般軍憲警在執行安全防護
任務時，必依防護計劃執行；若執行安全管制任務時，必
依成文之安全管理維護辦法實施；公寓大廈管理係依該公
寓大廈規約暨管理辦法執行該公寓大廈常態行為之管理維
護工作；公寓大廈需求的是能提供公寓大廈及其週圍環境
安全防災管理維護事項之專業管理服務人或專業管理公司
。保全業法第4 條第1 款指稱居住處所之「安全防護」業
務，與「服務人管理辦法」所規範之「公寓大廈及其週圍
環境安全防災管理維護事項」業務的確不同，然人民應依
據法律或法律授權，而劃分業務事項執行業務，而不能依
不同業務主管機關，以自己之意思或協調方式私下劃分甚
至取代其業務權益。即令得依自己的意思或協調方式私下
劃分隸屬不同業務職掌之民間特許營業項目，但僅以門禁
管制、車輛管制等2 項安全防護事項，率斷全面否定法律
授權訂頒予業者特許經營業務項目之全部權利，亦不符行
政程序必要之比例原則。比例原則在許多已開發國家視同
憲法位階之法律原則，被告何能以此不專業、更不合法之
行政裁罰專斷並處分善良人民之合法權益與善良行為？
3.本次會議在未經法律授權下逕行結論，除未發佈命令、週
知人民外，亦未將會議結論納入公寓大廈管理服務人申請
辦法中，於業者申請營利許可時，明白告知業務執行範圍
中之限制營業事項與違犯罰則，卻於合法業者依法律授權
之命令（服務人管理辦法第15條第5 款）執行業務事項時
，由非屬該業務事項主管機關之被告，竟以一紙未被告知
之內政部函件為依據而遽予重罰，實有違政府對人民應有
之信賴保護原則等語。
三、被告則以下列各情置辯，並聲明駁回原告之訴：
(一)原告遭民眾檢舉違法從事保全業務，經被告所屬警察局指派
內湖分局調查事證及查訪本事件關係之人，於99年9 月14日
及10月18日兩次向原告派駐「湖適社區」之總幹事柯雙慶訊
問，其證稱，原告僱用安全維護管理員於「湖適社區」工作
，管理員負責出入人員門禁管制、車輛進出管制、社區安全
維護等工作，另被告人員於99年8-10月間分別向原告派駐「
湖適社區」安全管理員胡仁華、張賢仁、蕭文明亦為相同之
證述，「湖適社區」管理委員會主委江基蓉，亦證稱委託原
告對社區環境安全、人車進出管制、巡視社區安全等事項。
由上述內湖分局調查資料，原告承攬「湖適社區」安全管理
維護工作，並派員從事門禁出入管制與車道出入管制之事實
明確。
(二)次按內政部89年6 月15日台89內營字第8983690 號函釋：公
寓大廈之門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待為公
寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1 項第1 款所稱公寓大
廈一般事務管理服務事項等，且「服務人管理辦法」第15條
對公寓大廈管理維護公司從事管理維護業務別明列，與保全
業業務區隔，原告應為知悉兩者不同；而其在該社區有上開
函釋所定之保全行為，則經營此等業務自應依保全業法第5
條規定，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得
申請公司設立登記，該公司未經許可經營保全業務事實，洵
堪認定。又原告主張行政機關濫用行政調查權，按「行政機
關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有
利及不利事項一律注意。」為行政程序法第36條所明定，且
內湖分局為調查事證，查訪現場工作人員及社區管理委員會
主任委員，乃為發見真實所採必要方式，合於法令規定。
(三)上開函釋，亦經最高行政法院93年判字第2 號判決意旨，認
定合法。前揭裁判意旨亦認為「服務人管理辦法」第15條及
保全業法第4 條規定，二者雖均有「安全」、「防災」、「
防護」或「管理維護」之規定。惟上開辦法所稱「安全防災
管理維護」，依其規定應僅及於「建築物附屬設施設備、建
築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安全防
災管理維護」之範圍，未若上開保全業法之規定尚及於「人
身之安全維護」。本件原告登記之營業項目為公寓大廈管理
服務業，未經申請許可經營保全業務，其受託管理「湖適社
區」公寓大廈之管理服務，除從事防盜、防火、防災之安全
維護外，並從事門禁、車輛管制及安全維護等事項之服務，
被告以原告適用保全業法第4 條、第19條規定，處以罰鍰處
分，自屬有據等語。
四、本件適用法令依據與本院見解：
(一)按「本法所稱保全業，係指依本法許可，並經依法設立經營
保全業務之股份有限公司。」、「保全業得經營左列業務：
一關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽
場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、
防災之安全防護。..三關於人身之安全維護。..」、「保全
業執行業務時，發現強盜、竊盜、火災或其他與治安有關之
事故，應立即通報當地警察機關處理。」、「經營保全業務
者，應檢附申請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可
，於取得許可證後，始得申請公司設立登記；其設立分公司
者，亦同。」、「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業
務者，應勒令歇業，並得處3 萬元以上30萬元以下罰鍰。」
為保全業法第3 條、第4 條、第4 條之1 、第5 條、第19條
所明定。
(二)次按「公寓大廈管理維護公司應經中央主管機關許可及辦理
公司登記，並向中央主管機關申領登記證後，始得執業。」
、「第41條至前條公寓大廈管理維護公司及管理服務人員之
資格、條件、管理維護公司聘僱管理服務人員之類別與一定
人數、登記證與認可證之申請與核發、業務範圍、業務執行
規範..等事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」為公寓
大廈管理條例第41條、第46條分別定有明文。依據同條例第
46條規定之授權，內政部訂頒「公寓大廈管理服務人管理辦
法」，其第15條明定：「管理維護公司從事下列建築物管理
維護業務：一公寓大廈一般事務管理服務事項。二建築物及
基地之維護及修繕事項。三建築物附屬設施設備之檢查及修
護事項。四公寓公廈之清潔及環境衛生之維持事項。五公寓
大廈及其週圍環境安全防災管理維護事項。前項管理維護業
務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織
及管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規
許可之業者辦理。」。
(三)依上開規定，保全業與公寓大廈管理維護公司，依法均須主
管機關許可，始得經營，且因法律規範不同，所經營之業務
亦有區隔，保全業者經營業務以關於居住、人身等安全維護
為主，而公寓大廈管理維護公司則以「建築物附屬設施設備
、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安
全防災管理維護」為範圍，著重於公寓大廈住居設備等管理
與保全業以人身安全等為維護目的者相異。
(四)就公寓大廈管理維護公司與保全業務劃分，內政部於89年6
月15日以「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓
大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」為題，召開會議，
其會議紀錄結論為：「..(一)門禁管制、車輛管制與訪客接待
得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制係屬保全業務
，訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1 項
第1 款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項，管理維護有限
公司如有上開違法經營之情事，直轄市、縣（市）主管機關
應依本辦法第19條規定辦理。..。」（下稱內政部89年6 月
15日會議結論），該結論係內政部基於主管機關之權限，為
執行上開法令之規定所作之解釋，屬闡明法規原意之行政規
則性質，既非法規命令，自無應由法律授權之問題，且與上
開保全業法第4 條規定之意旨相符（最高行政法院93年度判
字第2 號判決意旨參照），準此，上開結論為區別保全業與
公寓大廈管理維護公司業務之標準，結論意旨是為提供主管
機關區別兩者業務，避免專斷或有輕重差別待遇，其內容並
未逾越上開保全業法、公寓大廈管理條例及「服務人管理辦
法」規定意旨。
(五)內政部92年6 月6 日台內警字第0920078181號令頒違反保全
業法事件裁罰基準表，其編號13：「(一)未經許可經營保全業
務..應勒令歇業，並得處罰鍰15萬元。」，上開基準為行政
機關對於違章目的、手法及情節等，處罰鍰額度行使裁量權
時，統一定裁量基準，協助各機關裁罰有客觀之參考標準所
制定之行政規則，亦未逾越保全業法第19條規定罰額範圍，
亦得援用。
五、本件事實概要概所載事實，為兩造所不爭執。歸納雙方之陳
述，兩造之爭點為：被告以原告未經營許可，擅自從事門禁
管制、車輛管制及維護大樓安全巡邏等保全業務，裁處原告
罰鍰並就保全業務部分勒令歇業，是否違法？
(一)查原告於99年4 月1 日與湖適公寓大廈管理委員會簽訂「綜
合管理維護委託承攬契約書」，其第2 條約定「乙方（指原
告）同意提供甲方（指湖適社區）下列服務項目：..二公寓
大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項（附件二，編配安
管業務）。」，附件二之人員勤務流程「夜班（19:00~7:00
）..關閉甲、丙棟（戊、己棟）2 號電梯、執行門禁管制。
」，有契約書可按（見處分卷第27、33-34 頁）；又原告派
駐湖適社區擔任總幹事之證人柯雙慶於被告人員調查時稱：
「我們是負責整個社區周邊，社區大門人員進出（含車輛）
安全管制，也負責社區前後2 棟每一層樓的安全維護。」等
語（見處分卷第38頁），證人胡仁華、張賢仁、蕭文明即原
告派駐安全管理員均稱：負責社區人員安全管制，早晚班要
負責巡邏大樓及四周環境安全維護，車道崗哨負責車輛進出
管制及住戶安全等語（見處分卷第41-45 頁），而湖適公寓
大廈管理委員會主任委員江基蓉亦稱：「皇翔公司有指派7
位管理員24小時在我們湖適社區擔任人車進出安全管制、社
區周邊及社區內之安全維護工作。契約書上並沒有列的那麼
細。」等語（見處分卷第47頁），並有原告人員在湖適社區
99年8 月勤務日誌等附卷可稽（見處分卷第49-52 頁）。依
上述承攬契約及原告派駐人員證述，原告確為湖適社區作門
禁管制等事務，被告依前開事證，認定原告與湖適社區簽約
，執行之業務涉及保全業務，未依保全業法第5 條規定，向
主管機關申請經營保全許可，裁處原告罰鍰，並令保全業務
部分歇業，於法並無不合。
(二)原告主張其係合法設立之公寓大廈管理維護公司，受本件湖
適社區管理委員會委託處理社區內之管理工作，被告錯誤評
價原告在該社區管理行為屬保全業務，上開會議結論未對外
公開，為內部結論不具拘束力，又原告人員僅作訪客管理，
非門禁管制，且門禁管制保全業法規範事務，被告未予考量
即予處分，實有不當等情。惟：
1.原告雖屬依法設立之公寓大廈管理維護公司，而得經營上
開「服務人管理辦法」第15條第1 項所定業務，惟依同條
第2 項之規定，前項管理維護業務，涉及其他行業專業法
規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公
司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者
辦理，因此，原告僅與湖適社區管理委員會簽約從事管理
維護工作，就有關門禁、車輛等出入管制及其他保全業法
第4 條之住居處所、停車場等防盜、防火、防災之安全防
護等業務，未委託經領有各該目的事業法規許可之保全業
者辦理，逕行派員執行該業務，自屬違反保全業法規定。
2.又參照保全業法第1 條及第3 條規定，保全業法所規範之
對象是以為他人提供保全服務，以換取報酬之公司營利事
業，其規範目的自維護治安的公共利益角度出發，是為管
理提供保全服務之公司，以確保其服務品質。任何業者如
果要為他人提供保全服務，即應受到保全業法規範，此與
管理委員會因屬社區自發性之組織，其職掌事項是為社區
公益而存在，若其自己行使此等職權，縱令涉及保全業務
，例如組成社區巡邏隊巡邏社區，維護治安等，由於非屬
營利性之商業行為，且公寓大廈管理條例已明示其權限，
當然不受保全業法相關規定之限制者，兩者自有不同。故
公寓大廈之管理服務業者，無法因社區管理委員會的授權
而取得經營保全業務的權限。
3.法律將保全業與公寓大廈管理維護業區分，且均採許可制
，即著眼於保全業人員之管理考核標準，與公寓大廈管理
服務業者相異，為防止公寓大廈管理業者承作保全業務，
除前述「服務人管理辦法」第15條第2 項明定應委託保全
業者為之外，上開內政部89年6 月5 日之會議結論，亦係
在將兩者業務間模糊及可能重疊部分，明確劃分其界限，
且在前揭「服務人管理辦法」第15條所定範圍之內，原告
為公寓大廈管理業者，受上述第15條規定限制，對此會議
結論內容不能諉為不知。被告據其調查結果認定原告係為
門禁管制，而非訪客管理，違反保全業法，並無違誤。因
此，原告此部分主張，尚不可採。
六、綜上所述，原告各項主張，均不可取。被告依保全業法第19
條規定裁處罰鍰及命經營保全事務部分歇業，並無違法。訴
願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應
予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 27 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃清光
法 官 洪遠亮
法 官 李維心
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上
訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 10 月 27 日
書記官 何閣梅
